Основные элементы лесного законодательства и системы управления лесами, приведшие к пожарной катастрофе 2010 года

Основные элементы лесного законодательства и системы управления лесами, приведшие к пожарной катастрофе 2010 года

Пожарная катастрофа в лесах Европейской России в 2010 году объясняется двумя основными факторами: чрезвычайной засухой и неготовностью страны к борьбе с лесными пожарами. Очевидно, что избежать большого количества лесных пожаров при столь продолжительной и сильной засухе было невозможно. Но если бы страна была должным образом подготовлена к борьбе с этими пожарами, можно было бы во много раз сократить ущерб от огня, сохранить сотни тысяч гектаров леса, избежать большинства случаев гибели людей и населенных пунктов.

Основной причиной неготовности страны к борьбе с лесными пожарами стало разрушение системы государственного управления лесами в целом, произошедшее главным образом вследствие принятия нового Лесного кодекса РФ в 2006 году и проведения основанных на нем реформ. Новое лесное законодательство в силу своей абсурдности привело фактически к вымиранию целой отрасли народного хозяйства - лесного хозяйства, в первую очередь тех его частей, которые связаны с охраной, защитой и воспроизводством лесов. Развитию пожарной катастрофы в лесах способствовал и остаточный эффект от предыдущих реформ - разрушения централизованной системы управления сельскими лесами (лесами на землях сельскохозяйственного назначения) в 2005 году, ликвидации самостоятельных Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды в 2000 году.

Ниже приводится перечень основных элементов существующей системы управления лесами (основанной на Лесном кодексе 2006 года) и иных факторов, приведших к катастрофическому развитию ситуации с лесными пожарами в Европейской России в 2010 году. Это пока очень предварительный анализ причин катастрофы, в ближайшее время он будет дорабатываться и дополняться. Любые замечания и предложения приветствуются.

Основные элементы лесного законодательства и основанной на нем системы управления лесами, способствовавшие возникновению пожарной катастрофы в лесах Европейской России в 2010 году

1. Отсутствие государственной лесной охраны. Новый Лесной кодекс не предусматривает существование государственной лесной охраны в ее классическом понимании (т.е. лесников, находящихся в лесу и способных оперативно реагировать на нарушения правил пожарной безопасности, быстро выявлять начинающиеся пожары и приступать к их тушению). Вместо охраны лесов новый Лесной кодекс предусматривает существование государственного лесного надзора и контроля (проверочной деятельности). Но и эта проверочная деятельность осуществляется сравнительно малочисленными лесничими и инспекторами, перегруженными бюрократической работой и почти не имеющими времени и возможностей для работы непосредственно в лесу.

В итоге вместо существовавших в прошлом более чем семидесяти тысяч лесников-обходчиков, для которых охрана леса формально была главной обязанностью (и фактически была ей по крайней мере в периоды максимальной пожарной опасности), мы получили около двенадцати тысяч административных работников лесного хозяйства, для которых одной из многочисленных задач является осуществление лесного надзора и контроля.

Это привело к тому, что лес стал беспризорным, охранять его от нарушителей правил пожарной безопасности в большинстве случаев просто некому, равно как некому быстро выявлять и тушить начинающиеся лесные пожары.

2. Отсутствие условий для существования экономически жизнеспособных лесохозяйственных предприятий, обеспечивающих выполнение государственных задач в области лесного хозяйства. Новый Лесной кодекс не предусматривает существование таких предприятий, обеспеченных долгосрочным финансированием из бюджета или из доходов, получаемых от использования закрепленных за ними лесов. В соответствии с действующим законодательством, бюджетное финансирование таких предприятий минимально и предоставляется лишь на год по итогам аукционов, а возможности ведения ими хозяйственной деятельности, приносящей доходы для направления их на нужды лесного хозяйства, крайне ограничены.

В итоге вместо примерно двухсот тысяч работников, занятых в государственных лесохозяйственных организациях до введения нового Лесного кодекса, мы получили менее пятидесяти тысяч работников в настоящее время. Во многих регионах увольнение значительного количества работников лесохозяйственных организаций произошло непосредственно перед началом пожароопасного сезона.

Это привело к тому, что в жаркое и сухое лето для тушения многочисленных пожаров просто не хватило людей, имеющих опыт работы в лесу и навыки тушения пожаров именно в лесах. Нехватка квалифицированных работников с опытом тушения именно лесных пожаров никак не могла быть компенсирована привлечением работников государственной пожарной охраны, имеющих опыт тушения пожаров в населенных пунктах и на промышленных объектах.

3. Отсутствие единой централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения крупных лесных пожаров. В соответствии с новым Лесным кодексом, полномочия по тушению лесных пожаров переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (кроме трех - Московской области, Москвы и Санкт-Петербурга). Соответственно, структурные подразделения некогда единой Авиалесоохраны в 2007 году были переданы в ведение органов власти субъектов РФ, и их финансирование теперь осуществляется в рамках субвенций, заранее (законом о федеральном бюджете) поделенных между субъектами РФ. В соответствии с бюджетным законодательством, нераспределенный остаток субвенций, находящийся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти, составляет не более 5% от общего объема субвенций.

В итоге была разрушена единая система управления авиационной охраной лесов, подготовки кадров для этой деятельности, и исключена возможность быстрой переброски сил и техники между регионами. Если до введения нового лесного законодательства решение о направлении квалифицированных специалистов из одного региона в другой могли приниматься в течение одного, максимум нескольких дней, то теперь на принятие и выполнение таких решений требуются недели.

Это привело к тому, что квалифицированные работники авиалесоохраны были привлечены к тушению лесных пожаров в Европейской России только тогда, когда пожары достигли уровня катастрофы, а необходимой авиационной техники просто не оказалось. Кроме того, опыт и силы прибывших из восточных регионов страны специалистов не были использованы наиболее эффективным образом в силу проблем межведомственного взаимодействия.

4. Перегруженность работников леса бюрократической деятельностью, нехватка времени на реальную работу с лесом. Система управления лесами, основанная на новом лесном законодательстве, подразумевает направление небывалого ранее количества разнообразных отчетных документов в федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса, в порядке осуществления ими так называемого "надзора за исполнением переданных полномочий". Ситуация усугубляется тем, что деятельность органов управления лесами субъектов РФ проверяется не только тремя федеральными структурами, непосредственно отвечающими за леса (Минсельхозом, Рослесхозом и Россельхознадзором), но и многочисленными другими федеральными и региональными ведомствами.

Согласно опросу, проведенному на Лесном форуме Гринпис, около 76% рабочего времени руководящих работников и специалистов органов управления лесами в субъектах РФ, лесничеств и лесопарков тратится на подготовку разнообразной планово-отчетной документации и связанные с ней действия. Выборочные личные опросы отдельных работников лесного хозяйства в разных регионах подтверждают эту информацию. Таким образом, на практическую работу с лесом у руководящих работников и специалистов лесного хозяйства остается менее четверти рабочего времени.

Это означает, что если общее количество руководителей и специалистов органов управления лесами, лесничеств и лесопарков в субъектах РФ составляет около 12 тысяч человек, то в реальности все время, которое эти специалисты могут затратить на осуществление возложенной на них практической работы в лесах, эквивалентно полной занятости примерно трех тысяч человек. В масштабах страны этого совершенно недостаточно.

5. Наличие "бесхозных" лесов и защитных лесных насаждений, за охрану которых вообще никто не отвечает. Действие нового Лесного кодекса (в отличие от Лесного кодекса 1997 года) распространяется не на все леса страны, а только на леса, расположенные на некоторых категориях земель. Часть лесов и защитных лесных насаждений оказалась вне сферы действия лесного законодательства, в том числе леса и защитные лесополосы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности и транспорта, землях поселений (кроме городских лесов).

Доля лесов и защитных лесных насаждений, на которые не распространяется действие нового Лесного кодекса, составляет около пяти процентов от общей площади лесов и защитных лесных насаждений в России (точная оценка невозможна в связи с правовой неопределенностью понятия "лес", возникшей после введения нового лесного законодательства). В этих лесах и защитных лесных насаждениях не осуществляется государственный пожарный надзор, охрана от пожаров, и если такие леса начинают гореть - как правило, их никто не тушит, если пожар не начинает угрожать населенным пунктам, объектам промышленности и транспорта.

Эти леса и защитные лесные насаждения (главным образом лесополосы на землях сельхозназначения) сами по себе внесли значительный вклад в общую площадь выгоревших территорий, а также способствовали распространению пожаров на сопредельные природные территории.

6. Нищенское финансирование лесного хозяйства и его сокращение в 2010 году. После того, как лесным законодательством были ликвидированы условия для существования экономически самодостаточных лесохозяйственных предприятий (лесхозов, см. пункт 2), финансирование лесного хозяйства в регионах в полной мере легло на бюджет. Бюджетное финансирование лесного хозяйства после введения нового Лесного кодекса было существенно увеличено (почти втрое в 2008 году по сравнению с уровнем финансирования "до кодекса"), но с учетом потери собственных средств реальное финансирование сократилось в масштабах страны более чем вдвое. Кроме того, существенно увеличилась доля средств, расходуемых на содержание структур, выполняющих исключительно управленческие функции. В 2010 году произошло дальнейшее сокращение финансирования - расходы федерального бюджета на лесное хозяйство в целом были сокращены на 20%, в том числе субвенции субъектам РФ - на 15%. Реальный объем средств, которыми сейчас располагают лесохозяйственные организации (бывшие лесхозы и их аналоги), примерно на порядок меньше того, которым они располагали до введения нового лесного законодательства.

Нищета лесохозяйственных организаций стала главной причиной их неготовности к тушению катастрофических лесных пожаров. Пожарная техника в большинстве лесохозяйственных организаций практически не обновлялась на протяжении последних четырех лет, и очень мало обновлялась на протяжении последнего десятилетия в целом. Фактически лесохозяйственные организации были вынуждены использовать на тушении пожаров устаревшее и изношенное оборудование (а органы государственной пожарной охраны практически не укомплектованы оборудованием, пригодным для работы в лесах).

Это привело не только к недостаточной эффективности тушения, но и к массовым нарушениям правил охраны труда и техники безопасности во время катастрофических лесных пожаров. Многие работники лесохозяйственных организаций были вынуждены работать на протяжении нескольких месяцев почти без выходных, с существенным превышением продолжительности рабочего дня, причем в экстремальных условиях.

Иные факторы, способствовавшие развитию пожарной катастрофы в лесах Европейской России в 2010 году

1. Отсутствие единой системы управления природными территориями и обеспечения на них пожарной безопасности. Причиной возникновения многих крупных лесных пожаров в 2010 году стали палы сухой травы на прилегающих землях сельскохозяйственного назначения - ситуацию с этими палами никто не контролировал, поскольку обеспечением пожарной безопасности на землях сельскохозяйственного назначения в настоящее время практически никто не занимается. Большинство крупных торфяных пожаров в 2010 году возникло на землях запаса - к их тушению приступили слишком поздно, поскольку у муниципальных органов власти нет ресурсов для обеспечения пожарной безопасности на подведомственных им землях запаса, и в реальности пожарную безопасность там тоже никто не обеспечивает. С самого начала пожарного сезона МЧС представляло недостоверную информацию о ситуации с пожарами на природных территориях (что стало одной из причин слишком позднего принятия мер по их тушению), поскольку источников информации о ситуации с лесными пожарами на землях многих категорий просто не существует. Ни за одним федеральным органом исполнительной власти не закреплены полномочия по контролю за ситуацией на природных территориях в целом, в том числе за обеспечением пожарной безопасности на природных территориях.

2. Низкий уровень авторитета органов государственной власти. С начала пожароопасного сезона 2010 года различные ограничения на доступ граждан или транспорта в леса, а также на проведение работ в них, вводились примерно в тридцати субъектах Российской Федерации. В семи субъектах Российской Федерации чрезвычайная ситуация была объявлена специальным указом Президента РФ. Однако, люди продолжали отдыхать в лесах, жечь костры, жарить шашлыки, курить и прочими возможными способами способствовать возникновению новых лесных пожаров, несмотря на все эти запреты. Наплевательское отношение к запретам, устанавливаемым органами государственной власти, является вполне традиционным для большинства граждан России - во многом потому, что эти запреты не воспринимаются как справедливые и правильные в силу избирательности их действия ("одним нельзя, другим - можно"). При этом принудительно обеспечить выполнение запретов на поседение лесов органы государственной власти в большинстве случаев не в состоянии.

3. Безнаказанность чиновников, допускающих возникновение чрезвычайных ситуаций с лесными пожарами. 2010 год показал, что чиновники, отвечающие за обеспечение пожарной безопасности в лесах и за своевременное информирование власти и общества о происходящем, не несут практически никакого наказания в случае возникновения чрезвычайных ситуаций с лесными пожарами (за единичными исключениями). Практически полная безнаказанность чиновников порождает их безответственность, которая, в свою очередь, является важнейшим фактором развития катастрофы. Ситуация с лесными пожарами в Европейской России начала развиваться по катастрофическому сценарию еще в апреле-мае 2010 года, и тогда же стало ясно, что органы государственной власти в ряде регионов (Московской, Ивановской, Владимирской, Рязанской областях) совершенно не готовы к пожарному сезону, и при этом пытаются скрывать данные о реальном положении дел. Но тогда никто, за исключением бывшего руководителя Комитета Ивановской области по лесному хозяйству, не понес никакой ответственности, в том числе за умышленное искажение информации о пожарах. В итоге чиновники федеральных и региональных ведомств почувствовали свою полную безнаказанность, что и привело к вполне закономерному результату.

4. Отсутствие профилактической работы по обеспечению пожарной безопасности с населением. За последние годы профилактическая работа с населением по обеспечению пожарной безопасности (как в лесах, так и в населенных пунктах) практически прекратилась. Какого-либо одного органа государственной власти, отвечающего за такую работу, нет, у органов местного самоуправления на эту работу практически нет сил и средств, органы лесного хозяйства деморализованы и почти уничтожены реформами последнего десятилетия, органы государственной пожарной охраны также пребывают не в лучшей форме. В итоге абсолютное большинство лесных деревень и поселков оказалось совершенно не готовым к возникающим угрозам при приближении лесных пожаров - не было обученных добровольных пожарных команд, системы оповещения населения, достаточного для таких ситуаций пожарного инвентаря, источников воды и т.д. Во многом именно это послужило причиной гибели населенных пунктов и людей.

5. Чрезмерное увлечение рекламой МЧС в ущерб обеспечению реальной готовности к пожарам. Согласно действующему законодательству, тушение лесных пожаров не входит в сферу ответственности МЧС, по крайней мере, до тех пор, пока эти пожары не угрожают населенным пунктам. Однако, в средствах массовой информации и на правительственных совещаниях МЧС постоянно позиционирует себя как организацию, имеющую самое непосредственное отношение к борьбе с лесными пожарами, обеспечивающую координацию этой деятельности и привлечение основного резерва сил. В результате МЧС получает огромные средства и материальные активы, по сути своей предназначенные для тушения лесных пожаров (например, самолеты-танкеры Бе-200 и Ил-76 вместе со средствами на их содержание, разнообразные образцы специальной техники, новые штатные единицы и т.д.). В реальности силы МЧС имеют второстепенное значение для тушения лесных пожаров, за исключением отдельных случаев, связанных с охраной от огня лесных деревень и поселков, но потребляют значительную долю столь необходимых для нормальной борьбы с лесными пожарами материально-технических ресурсов. Кроме того, показательные (с участием представителей СМИ) селекторные совещания, регулярно проводимые МЧС в период катастрофического развития лесных пожаров, отнимают у руководителей органов управления лесами значительную долю времени, которого им критически не хватает на выполнение своей непосредственной работы по тушению лесных пожаров.