А.И. ПИСАРЕНКО, академик РАСХН.

В.В. СТРАХОВ, доктор сельскохозяйственных наук (ВНИИЛМ)

Лесное хозяйство, как известно, - дитя нужды. Эти слова принадлежат Генриху Котта, германскому лесоводу, основателю Тарандтской лесной академии (1816 г.) и создателю методов современного лесоустройства.

Он был учителем основоположников лесного хозяйства в России - Ф.К. Арнольда, А.Е. Теплоухова и А.Ф. Рудзко-го. Когда эти отечественные ученые еще только обучались лесоводству, лесное хозяйство уже существовало, потому что изначально управление лесами велось исключительно путем ведения хозяйства. Управление лесами России путем ведения лесного хозяйства длилось более 200 лет и было выстроено на основе расчетов в соответствии с постулатом «пользование - восстановление». Необходимые исследования и расчеты осуществляло лесоустройство - стержневая часть такой системы управления лесами, а главным достоинством было использование экономическихспособов управления лесами.

Ведение лесного хозяйства является одним из древнейших способов получения дохода от природопользования, поэтому опирается на простые принципы, отказ от которых приводит не только к потере лесного дохода, но и к утрате лесов. Эти принципы универсальны для ведения хозяйства и организации лесопользования в любой стране: следовать законам природы и не заменять лесные экосистемы другими; не вредить хозяйственными воздействиями лесным экосистемам; вести дифференцированное лесопользование для получения лесного дохода; не подрывать получением чрезмерного ежегодного лесного дохода от деятельности конкретного субъекта управления лесами природный потенциал лесов (продуктивность и воспроизводство), расположенных на территории объекта управления.

Вполне очевидно, что следование этим принципам возможно при любом социально-политическом устройстве страны, а наличие прав собственности на лес еще не означает обязательного получения лесного дохода, особенно в рыночной экономике. Для постоянного и значительного лесного дохода должны быть созданы эффективные инструменты управления собственностью, определены объекты и субъекты управления лесами как собственностью, а уже затем - механизмы отчуждения лесного дохода. Все вместе взятое можно назвать экономическим управлением лесами, которое опирается на развитые правовые отношения в национальной экономике, в частности в лесном секторе.

Итак, чтобы чем-то управлять, надо определить объект управления. Выдающийся русский ученый лесовод Г.Ф. Морозов одним из первых в мире заметил, что лес будучи природным географическим явлением представляет собой единое целое в динамике взаимодействия лесной растительности и среды ее обитания, взаимно изменяющих друг друга с течением времени. Для управления лесами методом ведения лесного хозяйства весьма важны знания о структуре леса - видовой, возрастной, вертикальной (ярусной) и горизонтальной (типовой) - и о способности его возобновления. Благодаря такому свойству леса, как возобновление, экономисты называют его возобновляемым природным ресурсом. Поскольку он считается географическим явлением природы, то и длительность его существования без вмешательства человека определяется по географической шкале трансформации земной поверхности. Экономические способы управления лесами в дореволюционной системе привели к развитию представлений о различных видах (естественная, количественная, качественная, хозяйственная, техническая и возобновительная) спелости леса, а потом - к расчетам пользования лесом на оборот рубки, чтобы соответствовать четко обоснованному лесоводами принципу хозяйственной целесообразности: максимальная выгода при минимальных затратах.

Извлечение (желательно равномерно и непрерывно) максимально возможного дохода от пользования лесом путем периодической рубки для продажи древесины было главным стимулом для его организации на протяжении весьма длительного периода. Реализация этого стимула достигалась тем, что экономические способы управления лесами как собственностью (государственной или частной) привязывались к конкретной площади леса с неизменяемыми границами, в отношении которой в данных географических условиях делался расчет пользования на долгое время, пропорциональное срокам роста и развития леса до спелого состояния. Его легко измерить количеством лет, необходимых для возобновления леса после рубки и последующего роста до спелого состояния, т. е. до следующей рубки. Каждая площадь была объектом управления на оборот рубки. Такие площади в лесном хозяйстве для удобства принятия решений называли насаждением, считая их частью леса. Именно поэтому одной из важнейших задач управления лесами путем ведения хозяйства было отслеживание и установление соотношений между запасом растущей лесной древесины (на корню) и произведенными из нее лесоматериалами.

При сопоставлении данных лесоустройства с ценами на лесоматериалы становилась ясной рыночная стоимость леса на корню. Но это было давно - при минимальных объемах незаконных лесозаготовок и отсутствии оффшоров в мировой экономической практике. Даже в плановой экономической системе советского периода элементы экономических способов управления лесами существовали в форме лесоустроительного проекта, который служил основой управления лесами лесхоза, т. е. ведения лесного хозяйства и лесопользования на конкретной территории.

Рассчитанные и обоснованные лесоустройством нормы пользования лесными ресурсами и объемные показатели лесохозяйственной деятельности были обязательными для всех лесопользователей. 

Лесной кодекс 2006 г. (далее - Кодекс) отказался от прежней системы управления лесами, но не предложил ничего взамен. Не решив ни одной из существовавших проблем управления лесами, он породил новые проблемы и перевел прежнюю систему в режим бесцельного реформирования. Когда речь идет о целях управления лесами, необходимо понимать, что они меняются со временем и не могут быть неизменными, как того всегда хотели лесопромышленники. Сейчас им, к сожалению, вторит даже Правительство РФ: давать древесины больше, лучше и дешевле. Но пора всем знать, что все меняется, время дешевой древесины и дешевого газа прошло и не вернется.

Глобальные и локальные биосферные свойства лесов, их социальная и духовная роль уже потеснили экономические свойства лесов как поставщика лесной продукции, древесины, живицы, грибов, ягод, технологического и прочего сырья. Водоохранные свойства лесов доминируют повсеместно, потому что основа жизни на нашей планете - вода. Наличие чистой питьевой, экологически безопасной воды j "во многом определяется наличием лесов. Тот, кто берется за управление лесами, отвечает за будущее. Человечество в своем развитии подошло к порогу, за которым частно-хозяйственный интерес (по М.М. Орлову), в основе которого лежит коммерческая выгода от лесов, уступает место другим категориям, в первую очередь общегосударственной значимости лесов. Но это не означает утрату интереса государства в получении лесного дохода - дохода от своей собственности.

Речь идет о поиске баланса между интересами частного и государственного сектора экономики, потому что в отличие от первого у государства есть еще обязательства и интересы, закрепленные в Конституции РФ: использовать и охранять земли и другие природные ресурсы в качестве основы жизни и деятельности (ст. 9), обеспечивать право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Каждому гражданину РФ вменяется в обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

В настоящее время леса во всемч/шре рассматриваются как недвижимое имущество, но обладающее помимо вещной стоимости производимых товаров и услуг множеством нерыночных (так называемых невесомых) полезностей. Поэтому к общеизвестным правам собственника в отношении недвижимого имущества, к триединству вещного права (владеть, пользоваться, распоряжаться) естественным образом добавляются весьма серьезные обязательства собственника, выполнение которых гарантирует государство независимо от формы права собственности на лес. Эти обязательства проистекают не только из Конституций, но и из принятых к исполнению практически всеми странами мира глобальных и региональных соглашений (конвенций, протоколов к ним, межправительственных соглашений и т. д.), прямо или косвенно затрагивающих вопросы о сохранении лесов, ведении в них хозяйства и устойчивого лесопользования без разрушения лесных экосистем.

Создание эффективных механизмов получения дохода от управления собственностью является ключевым моментом в экономике свободного рынка. Состояние лесного сектора России наводит на мысль, что необходим объективный анализ адекватности предложений российского законодателя и правительства с точки зрения теории открытого рынка и интересов собственника лесов - государства. Анализ попыток реформировать управление лесами показывает, что ни законодателю, ни правительству не знаком не только отечественный опыт развития форм собственности на леса, но и мировой опыт. К тому же полностью игнорируется и опыт советского периода истории страны, что кажется странным, потому что предлагаемые рецепты ничем не отличаются от рецептов времен планового развития экономики: рубить больше и дешевле.

Государственное управление лесами в настоящее время не приносит желаемого лесного дохода.

Частный же сектор, пользуясь бездействием собственника лесов -государства, получает весьма значительный доход (во многом благодаря смехотворно низкой цене за право пользования государственными лесными ресурсами). С советских времен попенная плата в России (стоимость права заготовить 1 м3 древесины) не выходит за пределы 1-2 % рыночной стоимости срубленного леса. Поклонники свободного рынка во всем винят государство из-за его неспособности извлекать доход из своей собственности вследствие тотальной коррупции или мздоимства, как всегда называли алчность чиновников на Руси, берущих взятки за исполнение своих прямых служебных обязанностей. Или, как остроумно сказал один бывший федеральный министр, по причине того, что недобросовестные государственные чиновники стремятся получать свою бюрократическую ренту со всего, что происходит в стране. По-видимому, важным фактором является еще и незаинтересованность госслужащих порадеть Отечеству и придумать хорошие законы и эффективные механизмы получения лесного дохода.

Наверное, на госслужбу набирают людей, равнодушных к судьбе русского леса. Мировой и отечественный опыт показывает, что и при государственной собственности на лес можно так организовать управление им, что будет обеспечен постоянный и значительный по размерам лесной доход, а при частной - извести лес на продажу ради сиюминутной выгоды.

Мировые тенденции свидетельствуют о том, что величина государственной собственности на леса в мире не уменьшается, а медленно (со скоростью 0,33 % в год) возрастает. В 2000 г. она составляла 82 %, в 2006 г. достигла 84 % площади мировых лесов (данные обзора ФАО за 2007 г.). В опубликованном в 2008 г. докладе общественной организации «Инициатива прав и ресурсов» приведены другие данные (снижение государственной собственности на леса до 74 %), основанные на выборочном исследовании ситуации с собственностью на леса в 25 государствах с наиболее значительной площадью лесов. Отмечено, что за период с 2002 по 2008 г. площадь лесов, находящихся в государственной собственности и под государственным управлением, сократилась до 74,3 %. На наш взгляд, эти данные в сравнении с данными глобальной инвентаризации отражают неполноту анализа изменения структуры собственности на леса в мире, поскольку из 25 взятых стран только четыре не являются тропическими (Россия, Канада, США и Финляндия). Действительно, вовлечение тропических стран в процесс глобализации мировой экономики сопровождается постепенным, но пока еще незначительным снижением участия государства в структуре собственности национальных лесов. И быстро развивающиеся страны, являясь преимущественно тропическими, в принципе, не могут отражать мировую тенденцию. Ее отражают только данные глобальной инвентаризации лесов, которые подтверждают медленное повышение величины государственной собственности на леса.

По данным доклада организации «Инициатива в области права и ресурсов», например, в Китае доля государственной собственности на леса снизилась с 76,0633 млн га в 2002 г. до 72,8534 млн га в.2008 г. Но это не сопровождалось увеличением доли частной или корпоративной собственности на леса, показатели которой в этой стране так и остаются нулевыми. Можно предположить, что уменьшение доли государственной собственности на леса на 3,2 млн га связано с общим уменьшением площади лесов в результате индустриального и жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры, а не с передачей лесов в частную собственность.

Аналогичные процессы происходят в Индии. Но там с 2002 по 2008 г. наблюдалось снижение площади лесов в частной собственности с 5,2 млн до 1,07 млн га, в государственной собственности - на 4,12 млн га при одновремен- ном увеличении площади лесов, выделенных для традиционного пользования коренными народами, с 11,6 млн до 17 млн га. В США, по данным упомянутого доклада, увеличились площади лесов в государственной собственности со 110 млн до 129,163 млн га (на 9,163 млн га) и лесов, выделенных для традиционного пользования коренными народами, с 6,92 млн до 7,46 млн га, а также площадь лесов компаний и частных собственников с 164,1 млн до 166,46 млн га (на 2,36 млн га) в результате государственной лесной политики, закрепленной в девизе Лесной службы США: «Заботясь о земле и служа людям». Таким образом, частная и корпоративная собственность на леса США составили 54,9 %, государственная собственность - 42,6 % общей площади лесов (303,089 млн га).

Чтобы управление собственностью в условиях рыночной экономики приносило доход, очень важно определить базовые понятия управления лесами как государственной собственностью. До сих пор леса управляются не как собственностью, а по инерции старых схем изъятия лесных ресурсов, угля или нефти с демагогической фиксацией факта о признании общенародного владения лесами. На наш взгляд, это очень важный момент в осуществлении реформ управления лесами.

Определив основополагающие понятия управления лесами как государственной собственностью, нужно организовать эффективное регулирование процесса получения лесного дохода на длительный период, обеспечивая преемственность целей и задач владения, пользования и распоряжения государственной собственностью - лесами.

Это возможно при наличии системы управления, действующей на базе простого, но эффективного лесного законодательства. Следовательно, нужно корректировать, а то и менять Кодекс. Основу такой системы управления составит пространственно распределенная сеть субъектов управления лесами с вертикальной структурой принятия решений, так как наша страна является федерацией и по географическим причинам ее леса произрастают от Балтийского до Охотского моря, от лесотундры до гор Кавказа и азиатских горных массивов. Если мы хотим эффективно управлять лесами как государственной собственностью, то прежде чем модернизировать Кодекс и административную систему лесного хозяйства, мы обязаны систематизировать объекты и субъекты управления и выстроить механизмы получения лесного дохода на основе экономического управления лесами.

Конституция РФ предполагает многообразие форм собственности на природные ресурсы (государственная, частная, корпоративная и т. д.). Но дело как раз в том, что взгляд на леса только как на один из природных ресурсов не в полной мере отражает экономически значимые их свойства. Более того, леса обладают невесомыми полезностями - биосферными свойствами. На современном этапе развития государственная собственность на лес является большим благом для страны и народа. Если на формирование собственников и образование финансовых капиталов требуется 10-20 лет, то на становление традиций собственности, особенно собственников лесов и земель, а главное - на понимание ответственности собственников в форме нравственно-этических норм владения, пользования и распоряжения своей собственностью необходимо более 100 лет.

Кодексом установлено, что объектом федеральной государственной собственности является лесной фонд. Но использование понятия «лесной фонд» в качестве объекта управления собственностью, для которого должны выстраиваться экономические и правовые отношения, с самого начала обладало противоречивостью. Это связано с тем, что понятие «лесной фонд» гораздо шире понятия «лес». В нашей стране оно является ключевым в понятийной системе лесного законодательства. При этом само понятие «лесной фонд» достаточно условно и не имеет аналогов в мире. У нас понятие «государственный лесной фонд» распространяется на совокупность специально выделенных земельных угодий в природных зонах произрастания лесов. Это одна из семи категорий земель по их целевому назначению, выделенных согласно Земельному кодексу. В состав лесного фонда естественным образом входят самые разные экосистемы суши всех основных широтных географических и высотных зон произрастания растительности (степи, лесостепи, широколиственные леса, хвойно-широколиственные леса, южная, средняя, северная тайга, лесотундра с притундровыми лесами вплоть до южной границы арктической тундры).

Из-за своей обширности и разнородности лесной фонд не может быть в полном объеме объектом управления. Действительно, было бы странным, если бы Минсельхоз России в лице Рослесхоза смог бы реально управлять почти 1/7 суши всей планеты. Поэтому вполне естественным было решение Президента РФ подчинить Рослесхоз напрямую Правительству РФ, выведя его из Минсельхоза, так как масштабы ответственности за управление государственной собственностью - лесным фондом, занимающим 69 % площади суши страны (около 1,2 млрд га), в сочетании с масштабом организации агротехнического бизнеса частного сектора на площади около 24 % суши превратили федеральное министерство в экономической системе в беспощадного монстра - ведь Минсельхоз отвечал за эффективное управление более 93 % площади суши страны. Его беспомощность определялась отсутствием земельной (в частности, лесной) государственной политики. Из-за отсутствия лесной политики средств государственного бюджета на управление лесами как государственной собственностью выделялось недостаточно по причине неадекватности расчета этой суммы.

Поскольку лесной фонд обладает весьма относительными и даже условными свойствами недвижимого имущества (только через землю, которую он занимает), после перехода к рыночной модели экономики, в которой государственная собственность выступает наравне с частной, корпоративной и т. д., стала ощутимой неопределенность объекта управления лесами. Если на время неразберихи первых лет рыночных реформ можно было сохранять декларацию о том, что объектом государственной собственности является лесной фонд, то рассматривать его как объект управления уже невозможно. Именно невозможность приложения к понятию «лесной фонд» правовых и экономических отношений рыночной экономики привело к необходимости ввести в текст Кодекса дополнительное понятие «участок лесного фонда», т. е. лесной фонд де-факто и де-юре перестал быть объектом управления. На переходный период им стали участки лесного фонда. В Кодексе их сменили лесные участки. Из-за разнородности структуры лесного фонда понятия «участок лесного фонда» или «лесной участок» тоже не могут быть объектом управления собственностью. Не всякий участок лесного фонда может длительное время управляться с целью получения лесного дохода. Но использование понятий «участок лесного фонда», а затем «лесной участок» позволило избежать многих непреодолимых трудностей, связанных с непосредственным обращением к понятию «лесной фонд» в рыночных отношениях, но не решило главной задачи и ни на шаг не приблизило понятийный аппарат управления лесами к формулировке объекта управления государственной собственностью.

Этим объектом по инерции остался весь лесной фонд в границах лесничеств. Проблема неопределенности объекта управления является не единственным препятствием развития экономических способов управления лесами. Природа собственности и вещного права по отношению к лесному участку связана прежде всего с имущественной ценностью растущего на нем леса. Но мозаичность структуры лесного фонда и сама динамическая природа леса - живого и непрерывно развивающегося географического явления - накладывает серьезные ограничения на практическое использование в рыночной экономике размытых площадных понятий (лесной фонд, участок лесного фонда, лесной участок) без четко зафиксированных и задокументированных границ объекта управления собственностью. Первичным является факт, что лес - сложно устроенная экосистема, но в экономическом смысле это недвижимое имущество, природное свойство которого состоит в непрерывном изменении на выбранной единице площади, что в экономическом плане означает малоизученное в России свойство недвижимого имущества стохастически изменять свою стоимость в зависимости от природных или антропогенных процессов. В частности, если сегодня конкретный участок леса есть недвижимость, которую можно оценить через стоимость участка земли, на котором он растет, плюс стоимость разнообразной продукции и услуг, которую он производит, а завтра этот участок леса сгорел или его срубили, то остаетсятолько участок земли, на котором можно вырастить новый лес, понеся при этом соответствующие затраты. Следовательно, если говорить об управлении государственной собственностью с целью получения устойчивого, значительного и практически вечного дохода (сотни лет), то в рыночной экономике, имеющей дело с лесными экосистемами, необходимо потратить усилия на определение объекта собственности, объектов управления этой собственностью и субъектов управления. В любом случае объект собственности придется отграничить от других форм собственности, а объекты управления лесами как государственной собственностью - от других объектов управления на той же территории. В этой связи целесообразно обратиться к имеющемуся в России опыту.

Почему мы постоянно обращаемся за примерами к классическому лесному хозяйству? Да потому, что этот беспроигрышный способ управления лесами, отвергнутый российским законодателем, опирался на экономические способы управления собственностью. Потому что собственность - это не только некое благо, но и пакет прав по его использованию и большая сумма обязательств собственника лесов, закрепленная в Конституции РФ.

До 1917 г. в России существовала самодостаточная система управления лесами, находившимися в государственной собственности. К началу XX в. государству принадлежало 47 % общей площади известных лесов, в том числе 84 % площади лесов в европейской части, частным лесовладельцам - 33 % общей площади известных лесов страны. Более того, с принятием в 1888 г. Лесоохранительного закона (Положения о сбережении лесов) государство распространило свое влияние на управление частными лесами вплоть до их принудительного выкупа в государственную собственность при неэффективном управлении частным лесовладельцем. Объектом собственности на леса до 1917 г. были лесные дачи. Начиная с принятия в 1845 г. Лесоустроительной инструкции лесными дачами (дачами) назывались юридически оформленные и обмежеванные органами государственного межевания лесные территории, для которых составлялся план ведения лесного хозяйства. Дачи входили в состав лесничеств. Последние являлись низовым звеном государственного управления лесами, но не являлись объектами управления лесами, поскольку для них не составлялся план ведения лесного хозяйства.

Объектом же собственности и объектом управления любым видом собственности на лес были дачи. Здесь требуется разъяснить, о каком управлении собственностью идет речь. До 1917 г. российское правительство принимало в расчет колоссальное разнообразие лесов страны и не меньшее разнообразие рынков спроса на лесную продукцию (местных, ближних, дальних, зарубежных) весьма широкой номенклатуры (от хвороста, сушняка, корья и т. д., включая сенокосы, медосбор, выпас скота и проч., до заготовки деловой древесины). Более того, оно не вмешивалось в экономическую инициативу на местах. Поэтому руководство управления лесами и организация лесопользования осуществлялись не директивными указаниями, а конкретными специалистами на местах - лесничими, обладавшими реальными и весьма значительными полномочиями в области управления государственной собственностью - лесами. Именно лесничие учитывали все аспекты конъюнктуры на конкретную лесную продукцию и сопоставляли ее с возможностями того или иного объекта управления лесом - дачи. Лесничий был субъектом управления лесами, поскольку только он принимал решения. Государство защищало свои интересы собственника лесов через лесоустройство и планы ведения лесного хозяйства (проекты организации, ведения лесного хозяйства и лесопользования).

Структура управления лесами была вертикальной. На вершине пирамиды управления находился Лесной департамент при Министерстве земледелия и государственных имуществ. В своей деятельности он опирался на 50 территориальных органов Министерства: 14 управлений государственных имуществ и 36 управлений земледелия и государственных имуществ. Каждое территориальное управление определяло ведение лесного хозяйства в одной- двух губерниях. Территория управления делилась на лесничества, объединенные в районы. Обычно один район состоял из нескольких лесничеств. За ведение лесного хозяйства на территории района отвечал лесной ревизор.

Лесничества были главным опорным звеном системы государственного управления лесами. По площади и функциям они в определенной степени соответствовали упраздненным недавно лесхозам. При этом вплоть до советского периода лесничества являлись лесными учреждениями, построенными также по централизованному принципу управления. В их обязанности входило ведение лесного хозяйства в государственных лесах, а также проведение государственной лесной политики в частных лесах через лесоохранительные комитеты.

Таким образом, анализ понятийного аппарата в отношении объекта государственной собственности на леса и объекта управления государственной собственностью в отношении лесов и лесного хозяйства, закрепленного в современном лесном законодательстве, приводит к естественному выводу: понятие «государственный лесной фонд» по своему содержанию отображает лес больше как географическое понятие и среду обитания человека, чем как экономический ресурс. Это создает благоприятные условия для ведения природоохранной деятельности и перехода к управлению лесами в рамках лесных экосистем. С другой стороны, столь глубокое содержание понятия «лесной фонд» затрудняет экономические расчеты системы лесопользования, диктуемые условиями экономики свободного рынка. Глобальный экономический кризис вывел в число первоочередных задач повышение эффективности управления любой собственностью, в том числе государственной, каковой является лесной фонд.

Согласно законодательному определению государственная собственность - это имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ -республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам (собственность субъектов РФ) на основании ст. 214 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Например, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст. 215 ГК). Полномочия собственника имущества казны субъекта РФ принадлежат правительству субъекта РФ, которое, в свою очередь, имеет право делегировать указанные полномочия исполнительному органу государственной власти субъекта РФ или определенному для выполнения этих целей бюджетному учреждению в установленном законодательством порядке (законами, положениями, другими нормативными документами субъекта РФ).

Согласно ст. 130 ГК лес следует считать недвижимым имуществом, поскольку он прочно связан с землей, т. е. лес является объектом, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно. Земельным и лесным законодательством все лесные участки отнесены к государственной собственности Российской Федерации. Но они не поставлены на баланс субъектов управления - лесничеств, а это невозможно сделать до тех пор, пока они не пройдут кадастровый учет, поэтому входят в состав имущественного комплекса государственной казны Российской Федерации (далее - казна). Ст. 214 ГК установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну и казну субъектов РФ. В состав имущества казны входит множество позиций, включая все объекты природопользования, куда входят и леса. Это имущество подлежит бюджетному учету в органах, на которые возложены функции управления и распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Имущество казны отражается на балансе органа, уполномоченного собственником осуществлять управление этим имуществом.

Таким образом, лесной фонд относится к объектам имущества казны, поскольку находится в государственной собственности, но не закреплен за современными субъектами управления лесами - лесничествами и лесопарками (не поставлен на баланс). Имущество казны составляет основу национального богатства, является одним из базовых ресурсов государственного регулирования экономики и обеспечивает стратегический баланс между потребностями государства и возможностями для пополнения (формирования) таких активов. Даже если признать, что лесной фонд не является имуществом, то, оставаясь в государственной собственности, он все равно входил бы в состав казны как нематериальный актив, хотя быть материальнее, чем лес, трудно.

Действующая нормативная правовая база, регламентирующая отдельные вопросы казны, насчитывает свыше 30 различных документов. Применительно к лесам основными из них являются федеральные кодексы (Гражданский, Лесной, Земельный), международные договоры и соглашения, федеральные законы о государственном бюджете Российской Федерации на соответствующие годы, другие нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ. Однако лесное и земельное законодательство определяет государственную собственность только на земли лесного фонда. Связанные же с ними лесные древесные ресурсы признаются государственной собственностью всеми участниками лесных отношений, но законодательно закреплены весьма странным образом.

Право собственности на древесину (и иные добытые лесные ресурсы) установлено Кодексом (ст. 20) таким образом, что древесина, полученная в результате лесозаготовок (ст. 25) - это собственность лесопользователя, а древесина, полученная в результате использования участков лесного фонда для геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых и различных видов строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, линий электропередачи и связи, дорог, трубопроводов, других линейных объектов и даже для переработки древесины и иных лесных ресурсов, (ст. 43-46 Кодекса) - это древесина государственная. Согласно Кодексу получается, что древесина из лесного фонда законодательно не имеет собственника до тех пор, пока ее не заготовили. Государство становится собственником заготовленной древесины во всех случаях, кроме целевых заготовок.

Следовательно, при незаконных лесозаготовках воруют ничейную древесину. Но речь не об этом. Мы специально подробно рассмотрели содержание государственной собственности на лесной фонд в современном правовом пространстве России, потому что управление любой собственностью, в том числе государственной, в рыночной экономике опирается на несколько обязательных условий. Для успешного управления собственностью нужно отделить ее от чужой (не государственной), знать, сколько она стоит (знать затраты на ее содержание и управление), а также способы получения прибыли и размер доходов от управления ею.

Реформируемая система управления лесами, несмотря на отказ от ведения государством лесного хозяйства, - этого первейшего и традиционного способа управления лесами - не может перейти к экономическим способам управления ими как государственной собственностью. Вместо долговременного планирования управления лесами в соответствии с постулатом «пользование - восстановление» применяется продажа собственником (государством) прав на заготовку древесины в выделяемых участках леса, а также передача лесов в аренду.

Происходит это в условиях полнейшей неопределенности с оценкой государственного имущества. Очевидно, что простая торговля правом пользования собственностью не имеет отношения к экономическому управлению лесами. Продавая право пользования государственной собственностью, мы провоцируем лесопользователя на проведение сплошнолесосечных рубок при весьма спорном содействии естественным процессам лесовозобновления. Исключения составляют территории с развитой транспортной инфраструктурой и таким состоянием лесов, которое делает искусственное лесовосстановление или создание лесных культур после рубки леса более предпочтительной мерой, несмотря на более высокую стоимость работ, чем меры содействия естественному лесовозобновлению. Но обширные пространства лесов и низкая плотность населения значительно повышают стоимость искусственного лесовосстановления.

Ситуация с управлением лесами как объектом государственной собственности, прямо скажем, противоестественная. Государство несет затраты на содержание своей собственности - лесного фонда, определенные на основе необходимости решения накопившихся или неотложных задач (выплата зарплаты, борьба с пожарами, проведение государственной инвентаризации лесов и т. д.), но получает фискальными методами доход только с 1 га из каждых 7 га, на которые потрачены средства федерального бюджета. Анализ долговременной практики лесопользования в России показывает, что по существующим правилам для проведения лесозаготовок ежегодно выделяется около 50 % площади земель лесного фонда, покрытых основными лесообразующими породами.

Установленная для этих лесов расчетная лесосека используется максимум на 25 %. В годы самой агрессивной эксплуатации лесов использование расчетной лесосеки в среднем по стране не достигало 55 %.

Мгновенный переход к рыночным отношениям в 1992 г. показал, что если в прежней экономической системе лесное хозяйство было полным иждивенцем государственного бюджета, то в новых условиях оно стало черной экономической дырой. Одна из важных причин этого связана с существенным истощением доступных для эксплуатации лесов в социалистическое время.

Лесной доход создавала лесозаготовительная и деревоперерабатывающая промышленность с немалой долей валютных поступлений в казну от экспорта бревен и пиломатериалов. Нет сомнений, что в рыночной экономике лучше всего управлять лесами только экономическими способами, в противном случае все работы по содержанию собственности (лесного фонда) и управлению ей государство вынуждено будет вечно оплачивать из государственного бюджета.

Отечественная история имеет множество подтверждений тому, что государственное экономическое управление лесами позволяет не только извлекать значительный лесной доход, но и улучшать качество и ценность лесов.

Главное - создать для этого соответствующие экономические условия. Вот почему до нашего времени сохранились только те леса, что находились в государственной собственности. Частное лесовладение в России имело лишь негативные последствия и позволяло частным лесовладельцам получать быстрый и значительный (но единовременный) доход, отдав лес в рубку с целью продажи древесины. В результате или лес исчезал как часть ландшафта и на его месте развивались u1089 сельскохозяйственные угодья, земли поселений, или в лесном покрове происходили нежелательные и опасные для жизни леса изменения (фрагментация лесных экосистем, снижение продуктивности, изменения видовой и возрастной структуры лесообразующих древесных пород, утрата многих местообитаний ценных видов флоры и фауны ит. п.). Чтобы получать доход постоянно и при этом сохранить леса от истребления, частным лесовладельцам нужно было вести лесное хозяйство и дифференцированное лесопользование, что требовало знаний и времени, а не только капитала. Поэтому они, как правило, лесным хозяйством не занимались, т. е. выступали в роли лесопромышленников и землевладельцев. Хотя есть и приятные исключения, возникшие в результате приглашения частными лесовладельцами для управления лесами выдающихся ученых лесоводов, наиболее известные из которых - А.Е. Теплоухов, А.Ф. Рудзкий, К.Ф. Тюрмер. Федеральная государственная собственность практически на все леса, выстраданная российскими лесоводами в конце XIX - начале XX в., полностью сохраняет свою значимость и сегодня. Действительно, лес в интересах всего народа должен принадлежать только государству. Более того, в современных условиях монополия государственной собственности на леса является для России наилучшей гарантией выполнения международных, в том числе глобальных, обязательств, затрагивающих все вопросы управления лесами.

К сожалению, Кодекс фактически избрал отказ от управления лесами путем ведения лесного хозяйства. Более того, Кодекс отделил собственника лесов (государство) от всего спектра возможностей получения дохода от управления своей собственностью. Главное, Кодекс оградил государство от сотрудничества с частным сектором и вообще не определил ответственность собственника (государства) за эффективное управление своей собственностью. Поэтому в нем наивно искать описание механизмов получения лесного дохода от управления государственной собственностью - соответствующих разнообразию рыночного спроса на лесную продукцию российских лесов. Вместо этого там представлена только одна форма получения дохода от государственной собственности - продажа прав пользования участками лесного фонда в соответствии с предписанными законом видами пользования, а собственнику (государству) предписан фискальный путь отчуждения лесного дохода - сбор платежей за пользование участками лесного фонда (ст. 94).

Корень проблемы заключается в ответственности собственника, из которой возникают (или не возникают) его мотивации по созданию экономических способов управления своей собственностью и механизмов извлечения дохода из своей собственности. Решение этой проблемы начинается с того, что собственник (государство) обязан определить объекты и субъекты управления государственной собственностью (лесами) и оценить объекты управления согласно законодательству Российской Федерации. В противном случае у нас сохранится инерция безответственного разбазаривания лесных ресурсов, а не управление лесами как собственностью в рыночной экономике.

Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 93 Кодекса). Это означает, что лесные участки на территории каждого лесничества должны быть выделены, отграничены и зарегистрированы как государственная собственность. Согласно Конституции РФ государственная собственность должна защищаться равным образом с частной и другими формами собственности (п. 2 ст. 8), при этом возможны все формы собственности на землю и другие природные ресурсы (п. 2 ст. 9). К тому же владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36).

Таким образом, Конституция РФ не запрещает государству управлять своей собственностью (лесами) путем ведения лесного хозяйства. Запрет наложен законодателем, закрепившим в Кодексе недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления (п. 10 ст. 1). Тем самым собственник лесов (государство) отстранен от лесохозяйственных мероприятий, составляющих содержание практического ведения лесного хозяйства.

В нашем законодательстве пользование вещью отличается от распоряжения ею. Например, извлечение полезных свойств из имущества собственными силами пользователя признается действиями в рамках правомочия пользования, но передача имущества в аренду, заключение других сделок по временному его отчуждению с целью получения прибыли является распоряжением имуществом (п. 2 ст. 37 ГК) и относится к полномочиям собственника.

Распоряжение имуществом выражается в действиях собственника, направленных на изменение принадлежности его имущества. В результате распоряжения имущество выбывает из хозяйственной сферы собственника либо временно, либо навсегда (отчуждается). Временная утрата собственником возможности своими действиями реализовывать ряд правомочий на свое имущество - лес - может произойти вследствие распорядительных действий следующего характера: заключение договора аренды, доверительного управления имуществом и др.

Законодательное отстранение собственника от управления лесами методом ведения лесного хозяйства и другими экономическими способами таит в себе реальную угрозу полной потери управляемости лесами страны и истребления наиболее продуктивных лесов. Следовательно, закрепленные в Кодексе положения не соответствуют реалиям жизни и интересам собственника лесов - государства и народа России. Вопросы управления лесами как государственной собственностью требуют тщательной проработки. Только после этого имеет смысл разрабатывать новый адекватный Лесной кодекс.

www.woodbusiness.ru